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Uruguay, el ‘rey’ de la estabilidad

Suele decirse que América Latina es el continente de la desigualdad. Es cierto. Pero, además, incluso antes (en términos lógicos, porque solamente la democracia genera condiciones para una redistribución del ingreso menos injusta), América Latina es el continente de las dictaduras. El autoritarismo, de todos modos, no es el único rasgo saliente de la política regional. La región también padece inestabilidad política endémica. En ese contexto, el caso uruguayo ofrece un desempeño diferente y sensiblemente más estimulante. En las mediciones internacionales, Uruguay aparece sistemáticamente como una de las tres mejores democracias de América Latina y el Caribe (generalmente junto a Costa Rica y Chile). Desde luego, la democracia uruguaya conoció épocas mejores y peores. Durante el siglo XX sufrió dos interrupciones, la primera entre 1933 y 1942, la segunda, de ribetes dramáticos, entre 1973 y 1984. Además, durante los años sesenta, enfrentó el fuerte desafío de la espiral de violencia entre izquierda y derecha, en el contexto del impacto de la revolución cubana en la región (que inspiró movimientos guerrilleros como el MLN-Tupamaros) y de la combinación de estancamiento económico con inflación. De todos modos, en términos generales, en el continente de las dictaduras, la uruguaya es una democracia plena. En el continente de la inestabilidad política, es un régimen estable. Uruguay es un outlier. Veamos por qué.

A principios del siglo XX, Uruguay contaba con condiciones estructurales moderadamente favorables para el establecimiento y consolidación de la democracia. Los expertos en economía política, desde Seymour M. Lipset en adelante, admiten que existe una correlación notable entre desarrollo y democracia. Uruguay, hacia 1900, no era un país pobre. A pesar de ser algo inferior al de Argentina, el PIB per cápita de Uruguay era similar al de Bélgica o Dinamarca. Los estudiosos del tema, pienso ahora en Carles Boix, también aceptan que la desigualdad conspira contra la democratización. Uruguay, a comienzos de siglo, ya era menos desigual que Chile. En tercer lugar, aunque gracias a Arend Lijphart sabemos que es posible construir democracias estables en países con grandes divisiones étnicas y religiosas, los expertos admiten que la homogeneidad de la población favorece la democratización. Uruguay también cumplía con esta condición. A pesar de estos datos iniciales favorables, la instauración de la democracia fue un proceso difícil, precedido por guerras civiles, y solamente se explica a partir de su capacidad para aprender.

En las mediciones internacionales, Uruguay aparece de un modo sistemático como una de las tres mejores democracias de América Latina y el Caribe generalmente junto a Costa Rica y Chile

Uruguay logró construir una democracia estable y de comparativamente alta calidad porque, desde el siglo XIX, el sistema político ha hecho un esfuerzo sistemático por aprender. Es posible que, los uruguayos, como sociedad, no tengamos mucho para decir respecto a cómo resolver los misterios del desarrollo económico. En ese sentido, varios países de la región, como Argentina, Brasil o Chile, acumularon durante décadas mucha ventaja sobre Uruguay. En cambio, la sociedad uruguaya nunca dejó de preguntarse a lo largo de su historia cómo mejorar sus prácticas y sus instituciones políticas. No hay una sola generación, desde la instauración de la república en 1830, que no haya buscado descubrir defectos o patologías. El sistema político uruguayo tiene una alta propensión a la autocrítica. En ese sentido, el papel de intelectuales, universitarios y expertos siempre ha sido crucial.

La democracia uruguaya aprendió tempranamente a resolver problemas políticos delicados. El primer gran aprendizaje, el que hizo posible la instauración de la democracia, fue el de la distribución del poder entre mayoría y minoría. No puede haber estabilidad política, como explicó Aristóteles hace más de 2500 años, cuando alguna de las “partes en que se divide la ciudad”, para decirlo con las palabras del estagirita, no tiene cómo defenderse de potenciales agravios de las otras. La democracia uruguaya empezó a nacer cuando el Partido Colorado y el Partido Nacional, entre fines del siglo XIX y principios de siglo XX, acordaron formas pacíficas de distribución del poder dejando atrás décadas de guerras civiles.

El segundo gran aprendizaje, directamente derivado del anterior, fue el de cómo equilibrar gobernabilidad y eficiencia. El equilibrio entre Gobierno y oposición fue clave para la instauración de la democracia. Pero también lo fue, y lo sigue siendo, para hacer posible su reproducción. A lo largo de su historia política Uruguay ha ido experimentando, en sucesivas reformas constitucionales, diferentes formas de organizar el poder ejecutivo. En algunos momentos privilegió la dispersión del poder (como en 1919 y 1952). En esas dos reformas constitucionales, la sociedad uruguaya experimentó con distintas formas colegiadas de organización del poder ejecutivo, inspirándose parcialmente en la experiencia política suiza. En otros momentos, para evitar la ingobernabilidad, fortaleció el poder del presidente (como en 1934, 1942, 1967 y 1997). Ninguna democracia sobrevive sino es capaz de evitar los dos riesgos opuestos: el de la anarquía y el de la tiranía, para usar una distinción muy común en América Latina durante los debates institucionales posteriores a las guerras de la independencia. Al cabo de décadas de experimentación, Uruguay ha logrado encontrar fórmulas que funcionan.

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El expresidente uruguayo ha sido uno de los referentes de la izquierda en Uruguay y fuera durante su mandato. 

David Fernández 7 EFE

El tercer gran aprendizaje fue la construcción de partidos políticos estables. No hay manera de construir democracias estables sin partidos políticos institucionalizados o, para usar una expresión mucho más sugerente, vibrantes. Los partidos uruguayos tienen raíces profundas en la sociedad civil porque no nacieron de la élite sino en torno a caudillos populares. El Partido Colorado y el Partido Nacional datan de 1836. El Frente Amplio, un partido nuevo comparado con los anteriores, fue fundado en 1971, hace más de medio siglo. La ardorosa competencia entre ellos los ha obligado a no perder la conexión con sus votantes. Los partidos lograron perdurar, además, porque la élite generó una legislación electoral ingeniosa que les permitió combinar la existencia de liderazgos en pugna dentro de cada uno de ellos con la imprescindible coordinación electoral entre las distintas fracciones. La competencia, intra e interpartidaria, finalmente, ha sido un poderoso incentivo para la adaptación a los cambios del entorno. Ningún partido sobrevive sin proteger su identidad y cultivar sus tradiciones. Pero los partidos tampoco persisten si no son capaces de identificar y de canalizar las nuevas demandas sociales.

El cuarto aprendizaje fue el de cómo combinar liderazgo político con asesoramiento técnico. Suele decirse, con razón, que el populismo representa un gran riesgo para las democracias contemporáneas. Lo es, por cierto. Pero suele olvidarse con demasiada frecuencia el peligro opuesto: el de los gobiernos tecnocráticos. Las mejores democracias son las que logran equilibrar sensibilidad y responsabilidad, el corto y el largo plazo, lo urgente con lo importante, el clamor ciudadano con las advertencias de los especialistas. No resultó sencillo. El clientelismo fue el patrón de reclutamiento de funcionarios públicos predominante durante muchas décadas. Las ciencias sociales demoraron en prosperar y ganar influencia. La política uruguaya logró un buen balance entre política y técnica recién una vez que se restauró la democracia, en 1985. El liderazgo político, como siempre, es el que sostiene el timón. Pero ha aprendido a tender puentes hacia otros actores y a incorporar otros saberes.

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Familiares de detenidos desaparecidos durante la Dictadura en una marcha en Montevideo 

EFE

El quinto aprendizaje que ayuda a entender el éxito de la democracia uruguaya es la combinación entre democracia representativa y democracia directa. La representación funciona. Como fue dicho, la vigencia de los partidos políticos es, en este sentido, crucial. Pero la ciudadanía tiene la posibilidad de recurrir a la democracia directa, ya sea para iniciar procesos legislativos o reformas constitucionales, ya sea para someter a referéndum leyes o artículos de leyes aprobados por el Parlamento. La democracia directa está lejos de ser un dispositivo institucional decorativo o meramente teórico. Es un recurso usado con frecuencia por organizaciones de la sociedad civil y por líderes de partidos. La utilización de mecanismos de democracia directa ayuda a canalizar el descontento que puede, y suele existir, respecto a decisiones de gobierno, políticas públicas o situaciones específicas. La democracia directa complementa la democracia representativa. En última instancia, y sin perjuicio de los conflictos que puede ocasionar en el corto plazo (por ejemplo, cuando la mayoría de la ciudadanía opta por derogar total o parcialmente legislación aprobada por el Parlamento), contribuye a reforzar la legitimidad de la democracia. La ciudadanía siente que realmente decide.

Desde luego, la democracia uruguaya está lejos de ser perfecta. No resulta difícil hacer una lista extensa de desafíos pendientes. Entre otros temas, Uruguay está precisando generar normas más exigentes para regular el financiamiento de las campañas electorales, rediseñar el segundo y el tercer nivel de gobierno para aumentar trasparencia y participación, encontrar formas concretas que hagan posible incrementar la presencia femenina en cargos políticos, facilitar el voto de los ciudadanos que viven en el exterior y modernizar el sistema de asesorías parlamentarias. Una democracia solamente puede ser estable en la medida en que se atreva a cambiar. Estabilidad y cambio no son opuestos sino principios complementarios. La democracia uruguaya seguirá destacándose por su estabilidad si logra seguir mirándose en el espejo críticamente, si se atreve a seguir evolucionando, si insiste en revisar el conocimiento de fondo que informa sus prácticas e instituciones políticas. En última instancia, no hay éxito democrático sin un profundo y sistemático esfuerzo reflexivo que haga posible nuevos aprendizajes.

Adolfo Garcé es profesor de la Facultad de Ciencias Sociales e investigador del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de la República, Uruguay.

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